افغانستان کشوری‌ست که فرایند قانون‌گذاری و تعمیلِ قانون در آن با چالش‌های فراوان روبه‌روست. اعمالِ سلیقه‌های شخصی، سمتی، قومی و زبانی در روند قانون‌گذاری و تعمیل قانون در کشور، بیشتر دخیل‌اند تا مصالح عامه. ابهام در بسا موادِ قانون، سبب سوءاستفادۀ مجریانِ قانون گردیده است. برای روشن شدنِ این موضوع، نیاز است که بدانیم که نحوۀ قانون‌گذاری و اعمالِ قانون در افغانستان چگونه است.
قانون چیست؟
مطابق مادۀ نودوچهارمِ قانون اساسی کشور، «قانون عبارت است از مصوبۀ هر دو مجلس شورای ملی که به توشیح رییس‌جمهور رسیده باشد، مگر این‌که در این قانون اساسی طورِ دیگری تصریح گردیده باشد.» یعنی دستورهایی می‌توانند قانون شمرده شوند که به تصویب شورای ملی و توشیح رییس‌جمهور رسیده باشند. اما موارد استثنایی نیز وجود دارد که طرح قانون بدون توشیح رییس‌جمهور و یا تصویب شورای ملی، قانون شمرده می‌شود؛ مثلاً گاهی در مرحلۀ توشیح، قانون توسط رییس‌جمهور رد می‌گردد، در این‌صورت اگر طرح قانون با دو ثلثِ آراء توسط مجلس نماینده‌گان تصویبِ مجدد گردد، مصوبۀ مجلس جنبۀ قانون را به خود می‌گیرد و نیاز به توشیحِ رییس‌جمهور ندارد و بعد از نشر در جریدۀ ملی، احکام آن در جامعه انفاذ می‌گردد. مسالۀ دیگر، فرامین تقنینی رییس‌جمهور که در حالتِ عاجل و تعطیلی شورای ملی صادر گردیده باشد، به‌طور موقت الی ختم دورۀ تعطیلی مجلس نماینده‌گان نیز حکم قانون را به خود می‌گیرد؛ اما با ختم دورۀ تعطیلی، باید به شورای ملی جهت تصویب ارجاع گردد.
قانون‌گذاری وظیفۀ کیست؟
قانون‌گذاری یکی از وظایفِ خاصِ قوۀ مقننه در تمام کشورهایی که دارای نظام پارلمانی استند، می‌باشد. افغانستان نیز از این قاعده مستثنا نبوده است؛ چنان‌که مادۀ هشتادویکمِ قانون اساسی افغانستان بیان می‌دارد: «شورای ملی دولت جمهوری اسلامی افغانستان، به حیث عالی‌ترین ارگان تقنینی، مظهر ارادۀ مردم آن است و از قاطبۀ ملت نماینده‌گی می‌کند.» مطابق این ماده، قانون‌گذاری از وظایفِ خاصِ شورای ملی است و هیچ نهادی به جز شورای ملی، حق قانون‌گذاری را در کشور ندارد.
روند قانون‌گذاری در افغانستان چگونه صورت می‌گیرد؟
پیشنهاد طرح قانون می‌تواند هم از جانب حکومت، هم از جانب شورای ملی و هم قوۀ قضاییه صورت گیرد. در این باره، مادۀ ۹۵ قانون اساسی کشور چنین صراحت دارد: «پیشنهاد طرح قانون از طرف حکومت یا اعضای شوری و در ساحۀ تنظیم امور قضایی از طرف ستره محکمه توسط حکومت صورت گرفته می‌تواند».
اما اکثراً پیشنهاد طرح قانون از جانب حکومت صورت می‌گیرد. حکومت می‌تواند مسودۀ قانون را تهیه کند، بعداً آن را مورد تدقیق ریاست تقنین وزارت عدلیه و تأیید کمیتۀ قوانین شورای وزیران قرار دهد و سپس جهت تصویب به شورای ملی بسپارد.
مطابق بند اولِ مادۀ نود قانون اساسی کشور، تصویب، تعدیل و یا لغو قوانین و یا فرامین تقنینی از صلاحیت شورای ملی است. بدین معنی که هیچ نهادی به شمول حکومت و قوۀ قضاییه به جز شورای ملی، حق تصویب، تعدیل و یا لغو قوانین و یا فرامین تقنینی را ندارد.
به اساس فقرۀ شانزدهم مادۀ شصت‌وچهارم قانون اساسی کشور، توشیح قوانین و فرامین تقنینی، از صلاحیت‌های رییس‌جمهور است. یعنی رییس‌جمهور می‌تواند اعمِ قوانینی که از طرف شورای ملی به تصویب رسیده و فرامین تقنینی‌یی که در حالتِ ضرورت عاجل و در حالت تعطیلی شورای ملی صادر گردیده است، توشیح کند. هرگاه رییس‌جمهور با مصوبۀ شورای ملی موافقت نداشته باشد، می‌تواند آن را رد کند. مادۀ نودوچهارم در این‌باره چنین صراحت دارد: «در صورتی‌که رییس‌جمهور با مصوبۀ شورای ملی موافقه نداشته باشد، می‌تواند آن را در ظرف پانزده روز از تاریخ تقدیم، با ذکر دلایل به ولسی جرگه مسترد نماید. با سپری شدن این مدت و یا در صورتی که ولسی‌جرگه آن را مجدداً با دو ثلث آرای کلِ اعضا تصویب نماید، مصوبه توشیح شده محسوب و نافذ می‌گردد.»
قانون بعد از توشیح رییس‌جمهور در جریدۀ رسمی کشور نشر گردیده و بعد از آن انفاذ می‌گردد.
تعدیل قانون چیست و چگونه صورت می‌گیرد؟
«تعدیل» در فرهنگ دهخدا به تغییر، اصلاح، پیرایش و تنظیم… معنی شده است. اما در اصطلاح حقوق، «تعدیل» عبارت است از: تغییر و اصلاح قوانین عادی و اساسی.
طرح «تعدیل»، همانند طرح قانون از طرف حکومت تهیه می‌گردد و مراحل تسوید، تدقیق و تأیید را در ادارات ذیربط حکومت می‌گذراند. سپس جهتِ تصویب به هر دو مجلسِ شورای ملی سپرده می‌شود. بعد از توشیح رییس‌جمهور و نشر در جریدۀ ملی انفاذ می‌گردد.
آیا رییس‌جمهور صلاحیتِ تعدیل قانون را در افغانستان دارد؟
دربارۀ این‌که آیا رییس‌جمهور صلاحیت تعدیل قانون را دارد، بند اول مادۀ نودمِ قانون اساسی می‌گوید که تصویب، تعدیل، یا لغو قوانین و یا فرامین تقنینی از صلاحیت شورای ملی می‌باشد. این ماده چنین اشعار می‌دارد که هیچ نهادی به شمول رییس‌جمهور به جز شورای ملی حق تعدیلِ قانون را ندارد. صرف حکومت می‌تواند طرح تعدیل را آماده کرده، جهت تصویب به مجلس نماینده‌گان بفرستد. اما متأسفانه امروز رییس‌جمهور تحت عنوان فرمان تقنینی، دست به تعدیل قانون می‌زند. نمونۀ آن، تعدیل مادۀ ششم قانون ثبت احوال نفوس افغانستان است. درحالی‌که بحث فرمان تقنینی، جدا از تعدیل قانون است. فرمان تقنینی نیز شرایط خاصِ خود را مطابق قانون دارد.
صلاحیت تقنینی رییس‌جمهور چیست؟
رییس‌جمهور افغانستان، برعلاوۀ صلاحیت‌های اجرایی و قضایی، دارای صلاحیتِ تقنینی نیز می‌باشد. در حالت عاجل و در هنگام تعطیلی شورای ملی، می‌تواند دست به صدور فرمان تقنینی بزند. چنان‌که مادۀ نود قانون اساسی کشور در این‌باره چنین صراحت دارد: «حکومت می‌تواند در حالت تعطیل ولسی جرگه در صورت ضرورت عاجل، به استثنای امور مربوط به بودجه و امور مالی، فرامین تقنینی را ترتیب کند. فرامین تقنینی بعد از توشیح رییس‌جمهور حکم قانـون را جایز می‌شود. فرامین تقنینی باید در خلال سی روز از تاریخ انعقاد نخستین جلسۀ شورای ملـی به آن تقدیم شود و در صورتی که از طرف شورای ملی رد شود، از اعتبار ساقط می‌گردد.»
مادۀ نود قانون اساسی افغانستان، دارای ابهام است؛ چون طبق این ماده، یکی از شروط صدور فرمان تقنینی توسط رییس‌جمهور حالت عاجل گفته شده است، اما حالت عاجل واضح نشده است که چه حالتی را ما می‌توانیم حالت عاجل بگوییم. در فرهنگ لغت، عاجل به معنی سریع، تیز، فوق‌العاده و اضطرار ترجمه شده است؛ ولی در قانون هیچ صراحتی در این‌باره وجود ندارد؛ اما حالتِ اضطرار تعریف شده است. آیا حالت عاجل همان حالتِ اضطرار است که در مادۀ یکصد‌وچهل سوم قانون اساسی پیش‌بینی شده است یا چیز دیگری؟ به هر حال، این مفهوم قانون اساسی تفسیربردار و دارای ابهام است. این زمینۀ سوءاستفاده از قانون را با تفسیرهای متفاوت برای مجریان قانون مساعد کرده است.
تیغ دادن در کف زنگی مست
به که آید علم ناکس را به دست
مجلس نماینده‌گان، قانون ثبت احوال نفوس افغانستان را در سال ۲۰۱۳ با این مشخصه که در شناس‌نامه‌های الکترونیکی نه واژۀ افغان و نه واژۀ قومیت، بلکه صرف جمهوری اسلامی افغانستان ذکر شود، تصویب کرد. محمداشرف غنی رییس‌جمهوری افغانستان در دسمبر سال ۲۰۱۴ آن را توشیح کرد. اما به دنبال اعتراض گروهی به رهبریت اسماعیل یون، انورالحق احدی و… این قانون در ارگ افغانستان توسط رییس‌جمهور محبوس گردید. رییس‌جمهور بعد از دو سال به تاریخ ۱۲ حوت ۱۳۹۵ درحالی‌که کار شورای ملی تا چند روز دیگر به تاریخ ۱۶ حوت ۱۳۹۵ شروع خواهد شد، مادۀ ششم قانون را با ذکر کلمۀ افغان و قومیت در شناس‌نامه‌های الکترونیکی، طی فرمان تقنینی تعدیل کرد.
رییس‌جمهور از یک‌طرف صلاحیت تعدیل قانون را ندارد. تعدیل قانون، یکی از وظایف خاصِ شورای ملی است. در این‌جا با مادۀ قانون اساسی افغانستان بازی صورت گرفته و تعدیل در جایگاه فرمانِ تقنینی نشسته است. فرض کنیم که آن فرمان تقنینی باشد؛ اما یکی از شرایط فرمان تقنینی، موجودیت حالتِ عاجل در کشور است، اگر حالت عاجل را حالت اضطرار تعبیر کنیم. در این حالت حفظ استقلال و حیات ملی از مجرایی که در قانون اساسی تعیین شده است، ناممکن می‌گردد. پس پای فرمان تقنینی در این‌جا درمانده می‌شود؛ چون ما به تعبیری در حالت عاجل قرار نداشتیم. از سوی دیگر، کار شورای ملی، بعد از فاصلۀ زمانیِ چهار روز، شروع گردید. در این حالت حکومت می‌توانست طرح تعدیل خود را به شورای ملی جهت تصویب بفرستد. بنابراین، صدور این فرمان تقنینی غیرقانونی می‌باشد و با توجه به این موارد، احساس می‌شود که در تبانی با سیاست شؤونیسم قومی ترتیب گردیده و افزون بر آن، جایگاه این تذکره را از هویت ملی به هویت قومی تقلیل داده است.
مکلفیت رییس‌جمهور در برابر اعمال صلاحیت‌های قانونی‌اش چیست؟
مادۀ شصت‌وششم قانون اساسی، رییس‌جمهور را مکلف می‌سازد که در هنگام اعمال صلاحیت‌هایش، مصالح علیای کشور را رعایت کند و از مقام خود به ملحوظات زبانی، سمتی، قومی، مذهبی و حزبی استفاده نکند. اما در عمل دیده می‌شود که رییس‌جمهور حتا مرزهای ساختاری نظام را شکسته و قدرت را محصور در یک حلقۀ خاصِ قومی ساخته است. نمونۀ آن: عدم تفویض صلاحیت‌های معاونیت اول به معاون اول و شکایت جنرال دوستم از این بابت. به همین گونه؛ شکایت داکتر عبدالله عبدالله رییس اجرایی حکومت از انحصار قدرت و فساد توسط یک تیم خاص، تعدیل قانون ثبت احوال نفوس به منظور درج کلمۀ افغان با آن‌که کلمۀ افغان در قانون اساسی درج است و نیاز به ذکر مجدد آن نیست. این‌ها همه، حکایت از سیاست انحصارگرایی قومی با شکستن مرزهای قانون و عدالت می‌کند.
بند اول مادۀ شصت‌وچهارم قانون اساسی کشور، رییس‌جمهور را مکلف به مراقبت از اجرای قانون اساسی می‌کند. بند اول، مادۀ هفتادوپنجم قانون اساسی کشور، حکومت را مکلف به تعمیل احکام قانون اساسی و سایر قوانین و فیصله‌های قطعی محاکم می‌کند. اما رییس‌جمهور با آن‌که بیشترین شعار قانون‌گرایی را می‌دهد، خود در عمل شکنندۀ قانون محسوب می‌شود. نمونۀ آن، محبوس کردن قانون ثبت احوال نفوس برای مدت دو سال بنا بر ملحوظات قومی و زبانی، عدم برگزاری لویه‌جرگه جهت تعدیل قانون اساسی، به چالش کشیدن روند اصلاح نظام انتخاباتی کشور و… .
نتیجه‌گیری
قانون‌گذاری در افغانستان، یکی از وظایف خاصِ شورای ملی است. هیچ نهادی به شمول ریاست‌جمهوری و قوۀ قضاییه، حق تقنین را به جز شورای ملی در افغانستان ندارد. ریاست‌جمهوری در حالت عاجل و تعطیلی شورای ملی، می‌تواند فرمان تقنینی صادر کند؛ اما عدم وضاحتِ مفهومِ “عاجل” در قانون، زمینۀ تفسیر را به نفع حکومت مساعد کرده که تا از این ابهامِ قانونی به نفع خود سوءاستفاده کند و هرحالتی را حالتِ عاجل تعریف کرده و بر اساس آن، فرمان تقنینی صادر نماید.
تعدیل قانون نیز از وظایف خاص شورای ملی است و ریاست‌جمهوری حق تعدیل قانون را ندارد. اما ریاست‌جمهوری تحت عنوان صدور فرمان تقنینی، دست به تعدیل قانون می‌زند. این در تضاد با مواد قانون اساسی افغانستان است.
رییس‌جمهور مسوولِ حراست از اجرای قانون اساسی و تعمیل احکام قانون در افغانستان است، اما اندیشۀ هژمومی قومیِ وی بعضاً سبب تعطیلی رعایتِ معیارهای قانون‌گذاری و تطبیق احکام قانون در افغانستان گردیده است.