بخش سوم

نویسنده: گرِگ آی پی
مترجم: جعفر خیرخواهان

ریزه‌کاری‌های اقتصادی
تلفیق کردن انبوه اولویت‌های رقیب برای مخارج و مالیات‌ها از وظایف بودجۀ فدرال است. در نظام‌های پارلمانی مثل انگلستان و کانادا، نخست‌وزیر یک بودجۀ واحد تنظیم کرده و به تصویب پارلمان می‌رساند. این مثل گوشت استیک است؛ تکه گوشت سفت و یک‌دستی که در فاصلۀ بین ذبح گاو و سرو کردن در بشقاب سر میز شام تغییر اندکی می‌کند؛ اما بودجۀ امریکا بیش‌تر شبیه گوشت سوسیس است؛ مخلوطی از گوشت‌های چرخ کرده از بخش‌های مختلف حیوان که درون یک پوست بد شکل فرو رفته است.
حال بیاییم و نگاهی به درون کارخانۀ سوسیس‌سازی بیاندازیم. بر اساس قانون اساسی امریکا، رییس‌جمهور فقط می‌تواند مخارج و مالیات‌ها را پیشنهاد دهد؛ کنگره با توجه به قدرت وتوی رییس‌جمهور، حرف آخر را می‌زند. امریکا در نخستین سدۀ پیدایش خود، هیچ بودجۀ فدرالی نداشت. هر یک از ارگان‌های دولتی درخواست پول می‌کردند و کنگره برای هر کدام از آن‌ها یک به یک مبالغی اختصاص می‌داد. در ۱۹۲۱ بود که رییس‌جمهور با ایجاد آن‌چه اکنون دفتر مدیریت و بودجه نامیده می‌شود، شروع به تدوین یک بودجۀ واحد کرد. کنگره در ۱۹۷۴پس از یک بن‌بست با ریچارد نیکسون، مقداری از نفوذ خویش را دوباره به‌دست آورد. فرآیند بودجۀ خاص خود را ایجاد کرد و دفتر بودجۀ کنگره را به عنوان یک امتیازنگه‌دار غیرحزبی تاسیس کرد.
اگر چه سال مالی در اول اکتوبر شروع می‌شود، فرآیند بودجه یک‌سال‌ونیم زودتر، زمانی که ارگان‌های دولت فدرال درخواست‌های بودجۀ خود را به دفتر مدیریت و بودجه تحویل می‌دهند، آغاز می‌شود. دفتر مدیریت و بودجه حداکثر در نخستین دوشنبۀ ماه فبروری، اقدام به تسلیم بودجۀ رییس‌جمهور به کنگره می‌کند. بودجه علاوه بر این‌که هزاران پیشنهاد مجزا و تخمین‌های هزینه‌یی را کنار هم چیده است، یک سند سیاسی نیز هست که دستور و برنامۀ کار داخلی رییس‌جمهور را تنظیم کرده است. این‌که رییس‌جمهور واقعاً چه‌قدر می‌تواند به خواسته‌های خود برسد، بسته‌گیِ زیادی به نرخ تایید وی دارد؛ یعنی کنگره به رییس‌جمهوری که محبوبیت مردمی بالایی داشته باشد، بیش از آن‌چه که او می‌خواهد، اعطا می‌کند و نیز به درجه کنترل حزب وی بر کنگره وابسته است. اما حتا طی بهترین زمان‌ها، کنگره معمولاً درخواست‌های رییس‌جمهور برای کشتن برنامه‌های مورد علاقۀ نماینده‌گان یا معافیت‌های مالیاتی را نادیده می‌گیرد.
کنگره پس از دریافت بودجۀ رییس‌جمهور، فرآیند خاص خود را شروع می‌کند. کمیته‌های بودجه در مجلس نماینده‌گان و سنا، کلیات بودجه را که ارقام کلی درآمدی و مخارجی در آن تنظیم شده است، تصویب می‌کنند، به طوری که همۀ لوایح مالیاتی، برنامه‌ها و ذخایر اختصاصی باید با آن ارقام مطابقت داشته باشد. کلیات بودجه، حکم قانون را نداشته و رییس جمهور نمی‌تواند آن را وتو کند. انتظار می‌رود که هر دو مجلس تا ۱۵ اپریل که موعد قانونی است، کلیات بودجه را تصویب کنند؛ اگرچه معمولاً این هدف زمانی هیچ‌وقت حاصل نمی‌شود. و از سال ۱۹۹۸ به این‌سو دست‌کم چهار بار کنگره نتوانست در مورد کلیات بودجه به توافق برسد.
پس از این‌که کلیات بودجه به تصویب رسید و حتا اگر این‌طور هم نشود، کمیته‌های فرعی شروع به کار می‌کنند. پیشنهادهای مالیاتی را کمیتۀ تامین مالی در مجلس سنا و کمیتۀ روش‌ها و ابزارها در مجلس نماینده‌گان رسیدگی می‌کنند. پیشنهادهای مخارج اجباری به کمیتۀ مجاز مرتبط با آن واگذار می‌شود. مراقبت درمانی به کمیته‌های تامین مالی و روش‌ها و ابزارها، کالابرگ‌های غذایی به کمیتۀ کشاورزی و وام‌های دانشجویی به کمیته‌های آموزش و نیروی کار احاله می‌شود.
مخارج صلاحدیدی در دایرۀ صلاحیت کمیته‌های ذخایر اختصاصی مجالس سنا و نماینده‌گان است. هر کدام از دو مجلس ۱۲ کمیتۀ فرعی دارد که با یک بخش خاص از بودجه سروکار دارند و به روسای آن‌ها «کاردینال» گفته می‌شود. این‌جا فرصتی مطلوب برای هر کدام از قانون‌گذاران است تا بودجۀ یک ارگان را برای یک پروژۀ خاص یا حوزۀ انتخابیۀ مدنظر خویش از قبیل یک پل به ناکجاآباد در آلاسکا یا پژوهش‌هایی در زمینۀ کودهای حیوانی اختصاص دهند. مبالغ تخصیص یافته از یک شیوۀ نسبتاً بی‌زیان با این هدف که یک قانون‌گذار ایالت یا ناحیۀ خود را پیشرفت دهد، به ابزاری برای خرید رای یا حتا فساد تبدیل شده است؛ اما این موارد از نظر تاثیر اقتصادی ناچیز هستند. آن‌ها به ندرت از ۱ درصد مخارج فدرال تجاوز کرده و تنها منجر به تخصیص مجدد پول‌هایی می‌شوند که در هر صورت اختصاص پیدا می‌کرد.
شکل قانونی دادن به لوایح مخارج صلاحدیدی، امری ضروری است؛ چون دولت فدرال نمی‌تواند پولی را که کنگره اختصاص نداده است، خرج کند. از آن‌جا که کنگره معمولاً ضرب‌الاجل اول اکتوبر را از دست می‌دهد تا همه ۱۲ لایحه برای اعتبارات تخصیصی خود را تصویب کند، معمولاً مجبور است راهکار تامین اعتبار پیوسته را تصویب کند تا در این دورۀ فی مابین، دولت بدون منابع مالی نباشد. برخی سال‌ها، کنگره و رییس جمهور به بن‌بست می‌رسند و دولت بدون داشتن هیچ مجوزی برای خرج کردن پول، تعطیل می‌شود که مشهورترین آن در سال مالی ۹۶ ـ ۱۹۹۵رخ داد. ارگان‌های دارای کارکرد اضطراری از قبیل دفاع ملی و کنترل ترافیک هوایی به خدمت‌رسانی خود ادامه می‌دهند، اما کارکنان به جای چک حقوقی، سند طلبکاری به دست می‌آورند تا که بن‌بست پایان یابد.
لوایح چندگانه هزینه‌های اختصاصی معمولاً درون یک لایحۀ جامع ادغام می‌شود تا به روند کار سرعت بخشد یا از طریق آن بندهای قانونی پیش می‌رود که اگر نبودند، تصویب نمی‌شد. اگر پس از شروع سال مالی به پول بیشتری نیاز باشد، کنگره یک لایحۀ مکمل بودجه تصویب می‌کند.
اگر ارقام هر کدام از لوایح مخارج و مالیات نتواند به آن‌چه که قطعنامۀ بودجه در نظرگرفته است برسد، آن‌ها در تیوری مجبور می‌شوند از طریق فرآیندی که مصالحه نامیده می‌شود، هم‌خوانی پیدا کنند. مصالحه در طی زمان به ابزاری برای تغییرات مهم مقننه‌یی تغییر پیدا کرده است. برخلاف بیشتر لوایح، لوایح مصالحه را نمی‌توان در مجلس سنا کش و قوس داد، به طوری که به جای ۶۰ رای با ۵۱ رای به تصویب می‌رسند و مدت زمان مذاکره دربارۀ آن به ۲۰ ساعت محدود می‌شود. این مسیری جذاب برای قانون‌گذاری پرمنازعه از قبیل کاهش مالیات بوش و بخش‌هایی از اصلاح برنامۀ مراقبت درمانی اوباما است؛ اما مصالحه محدودیت‌های خاص خود را دارد. قاعدۀ بیرد (Byrd rule) انجام هرگونه اصلاحاتی را که بی‌ربط باشند، یعنی آن‌هایی که هیچ ارتباطی با بودجه ندارند، ممنوع می‌کند. معمولاً نمی‌توان از آن برای زیاد کردن کسری بودجه استفاده کرد، هرچند بوش با کاهش مالیات آن سنت را شکست. معمولاً هر یک یا دو سال یک لایحۀ مصالحه وجود دارد.